REVIZIJA JAVNIH INSTITUCIJA U BIH: Neiskorišteni potencijal

Centri civilnih inicijativa (CCI) su prije dvije godine kreirali Analizu „Revizija javnih institucija u BiH- neiskorišteni potencijal“ u kojoj su inkorporirani prijedlozi, komentari i sugestije predstavnika revizorskih institucija, nadležnih parlamentarnih/skupštinskih komisija, ministarstava, tužilaštva, NVO i drugih uključenih, koje su pristigle nakon tematskog Okruglog stola održanog 27.10.2016.godine na kome je predstavljena navedena Analiza.

„Nakon dvije godine određenih pozitivnih promjena ima, pa tako VRI FBIH ima usvojenu Strategiju razvoja 2017 - 2020, u izradi je nova komunikacijska strategija VRI koja bi trebala unaprijediti i komunikaciju i saradnju sa eksternim relevantnim akterima, uključujući medije, nevladine organizacije i civilno društvo, povećan je broj realizovanih revizija učinka kod svih VRI, učestaliji su sastanci revizora i tužilaca, revizori u kontinuitetu rade na razmjeni iskustava sa revizorima zemalja okruženja i EU, itd. Međutim, većina zabrinutosti i ne tako dobrih pokazatelja koje smo istakli u analizi iz 2016. godine nije se značajnije promjenila tokom protekle dvije godine.„ - navode iz CCI-a

„Medjunarodni standardi i relevantni akti Medjunarodnog kongresa vrhovnih revizijskih institucija nas upućuju na saradnju sa organizacijama civilnog društva, zato smo se mi rado odazvali inicijativi CCI i dali svoje komentare na njihovu analizu. Smatramo da analiza u najvećoj mjeri detektuje probleme u sistemu, mada se naravno ne slažemo sa pojedinim zaključcima. Ipak, veći dio preporuka koji se odnosio na naš ured smo realizirali. Formirali smo registar preporuka koji je dostupan na web-stranici, sa SIGMA-om radimo na komunikacijskoj strategiji koja će uključiti i mogućnost uključivanja gradjana u izbor tema, povećano je izvršenje Budžeta na 94%, Koordinacioni odbor se redovno sastaje. intenzivirana je saradnja sa Tužilaštvom kroz projekat USAID-a. Mi smo uvijek otvoreni za saradnju i za konstruktivne prijedloge i sugestije.“-naveo je Jasmin Pilica, zamjenik glavnog revizora Ured za reviziju institucija BiH, jedan od panelista na Konferenciji.

„Iskorištenost potencijala javne revizije institucija u BiH značajno ovisi od uključenosti mjerodavnih tijela za provodjenje zakona u podizanju svjesti i stepena odgovornosti rukovodilaca organa. U zemlji u kojoj se presude Ustavnog suda ne provode, preambiciozno je očekivati da preporuke revizije imaju bolji status nego danas. Dok god tužilaštvo po službenoj dužnosti ne poćne štititi institucije države i njihov rad od neodgovorne politike imati ćemo stanje djelimične anarhije.“-istako je Aner Žuljević, drugi panelista Konferencije koji je učešće uzeo ispred Parlamentarne komisije odgovorne za reviziju u Parlamentu Federacije BiH

Okupljanjem ključnih aktera, predstavnika vrhovnih revizorskih institucija u BiH, predstavnika parlamentamih/skupštinskih komisija za finansije, budžet i reviziju, ministarstava finansija, predstavnika nadležnih tužilaštava za postupanje po nalazima iz revizorskih izvještaja, predstavnika medija, te predstavnika nevladinih organizacija i međunarodnih institucija u BiH, na ovoj konferenciji i sličnim događajima, su dobar način da se kroz otvoreni dijalog svih ključnih aktera, doprinese boljem razumijevanju i preduzimanju neophodnih koraka i potrebe sinergijskog djelovanja svih relevantnih subjekata na putu jačanja pozicije revizije, te definiše dalje postupanje i efikasno djelovanje u pravcu zagovaranja realizacije ključnih preporuka, zaključeno je na današnjoj Konferenciji.

AZURIRANJE INFORMACIJA ZA PERIOD 2016 - 2018. GODINA
(Analiza: Revizija javnih institucija u BiH - neiskorišteni potencijal, 2016. godina)

Uvodne informacije

Poznato je da revizija javnog sektora predstavlja jedan od najvažnijih kontrolnih mehanizama pravilnog i efikasnog trošenja javnih sredstava i upravljanja javnom imovinom, jer svojim sveukupnim aktivnostima ulijeva povjerenje parlamentu, građanima i ostalim zainteresovanim stranama, čime doprinosi efikasnijem upravljanju javnim finansijama.

Sa tim u vezi, krajem 2016. godine Centri civilnih inicijativa su organizovali Okrugli stol i tom prilikom predstavili glavne nalaze iz prethodno kreirane analize „Revizija javnih institucija u BiH - neiskorišteni potencijal". Tada su se na istom mjestu okupili predstavnici VRI, parlamenata u BiH, tužilaca, vlada, što je produkovalo značajnu raspravu po pitanju efikasnosti rada svih relevantnih institucija po pitanju realizacije preporuka iz izvještaja VRI.

Pomenuta analiza završava nizom zaključaka i preporuka koji su upućivali na potrebu značajnijeg unaprijeđenja kapaciteta i efikasnosti u radu VRI u BiH, a sa druge strane i saradnje na relaciji VRI, parlamentarne komisije za reviziju, nadležna tužilaštva.

Nakon dvije godine određenih pozitivnih promjena ima, pa tako VRI FBIH ima usvojenu Strategiju razvoja 2017 - 2020, u izradi je nova komunikacijska strategija VRI koja bi trebala unaprijediti i komunikaciju i saradnju sa eksternim relevantnim akterima, uključujući medije, nevladine organizacije i civilno društvo, povećan je broj realizovanih revizija učinka kod svih VRI, učestaliji su sastanci revizora i tužilaca, revizori u kontinuitetu rade na razmjeni iskustava sa revizorima zemalja okruženja i EU, itd.

Međutim, većina zabrinutosti i ne tako dobrih pokazatelja koje smo istakli u analizi iz 2016. godine nije se značajnije promjenila tokom protekle dvije godine. Više o tim podacima u nastavku...

Ažurirane informacije za period 2016 - 2018. godina

Prvi zaključak u analizi „Revizija javnih institucija u BiH - neiskorišteni potencijal" iz 2016. godine glasio je „Najkrupnija anomalija vezana za revizije javnih institucija u Bosni i Hercegovini je da ni eksterna revizija, ni institucije koje su zadužene za nju, nisu zasnovane na normama, niti državnog niti entitetskih ustava". Po ovom pitanju nije bilo promjena, tj. nezavisnost rada revizorskih javnih institucija i dalje u BiH nije ustavom zaštićena od uticaja politike. Naime, propusti koji su napravljeni prilikom kreiranja državnog i entitetskih ustava i pored očiglednih defekata još uvijek nisu otklonjeni, iako međunarodni standardi, a prije svega Limska deklaracija INTOSAI^[1] utvrđuje da se nadležnost vrhovnih revizorskih institucija ustanovljava ustavom, pa tek onda razrađuje zakonom^[2]. Izostavljanjem iz ustava revizori i revizorske institucije u BiH su zadobile znatno oslabljenu poziciju u državnom političkom uređenju, čime su prije svega stavljeni u poziciju da je na njih moguće vršiti političke pritiske i uticaje. Takav slučaj nije sa susjednim zemljama (Hrvatska, Crna Gora i Srbija) gdje je institut državne revizije integrisan u ustav kao najviši pravni akt.

Od početka 2016 godine, pa do kraja avgusta 2018. godine državna i entitetske VRI su kreirale ukupno 577 izvještaja o finansijskom poslovanju (ministarstava, uprava, fondova, opština, javnih preduzeća...), što je skoro identičan učinak kao u periodu kada je rađeno prvo istraživanje (2013 - 2015. godine, a tada je kreirano ukupno 573 izvještaja).

Ovaj podatak ukazuje da VRI nisu tokom protekle 3 godine uspjele unaprijedili kapacitete (Ijudstvo i finansije) i da i dalje za jedan togodišnji period uspjevaju pokriti % od ukupno cca 2400 javnih institucija i javnih preduzeća^[3] u kojim bi trebale biti provedene obavezne ili povremene revizije.

Ono što jeste razlika u period 2016-2018. godinu, u odnosu na period 2013-2015, je podatak o većem broju izvještaja sa pozitivnim mišljenjem, a znatno manjem broju izvještaja sa negativnim mišljenjem. U odnosu na prvu analizu, tokom perioda 2016-2018. godine bilježimo 43 izvještaja više sa pozitivnim mišljenjem, 8 izvještaja manje sa mišljenjem sa rezervom, 34 izvještaja manje sa negativnim mišljenjem i 3 slučaja više gdje se revizor suzdržao od davanja mišljenja.

Međutim, u nekim sektorima se povećao broj negativnih mišljenja o finansijskom poslovanju. Tako recimo, VRI FBIH je tokom posljednje tri godine obavio manje revizija Javnih preduzeća koja su u većinskom vlasništvu Vlade FBIH, ali je došlo do povećanja broja onih koja su dobila „negativno mišljenje“. Naime, kroz 26 objavljena izvještaja gdje je finansijska revizija provedena u JP tokom 2016-2018. godine, njih 12 je ocijenjeno sa negativnim mišljenjem (46%), 10 mišljenja sa rezervom (38%), 3 pozitivna mišljenja i jedno suzdržavanje od davanja mišljenja. Ako ovome pridodamo da je VRI FBIH polovinom 2018. godine objavila reviziju učinka pod nazivom „Transparentnost zapošljavanja u javnim preduzećima“ i da su nalazi vrlo razočaravajući, onda nedvosmisleno tvrdimo kako se zakonodavstvo, praksa rada i nadzora rada JP mora promjeniti, a da se aktuelni propusti na koje revizija upućuje moraju procesuirati od strane tužilaštva, te odgovorni kazniti. Istovremeno, neophodno je da se znatno poveća sveobuhvat JP u kojima se vrši godišnja revizija finansijskog poslovanja.

U Republici Srpskoj revizori ponovo nisu dali previše značaja praćenju i evaluaciji finansijskog poslovanja javnih preduzeća, pa je u posljednje 3 godine još manji broj JP u kojima je rezivija finansijskog poslovanja urađena u poređenju sa periodom 2013 - 2015. godine. Revizori su obišli svega 11 JP od cca 200 koliko ih je spisku APIF-a i pri tome je dato 8 mišljenja s rezervom, 1 negativno (JP Robne rezerve RS za poslovanju u 2015. god.), jedno pozitivni (JP za poštanski saobraćaj RS za poslovanje u 2016. godini), uz jedno suzdržavanje od mišljenja.

Ponovo su iz procesa revizije finansijskog poslovanja izostala neka javna preduzeća iz kojih godinama u javnosti imamo oprečne informacije o uspjehu poslovanja, kao recimo "Šume Republike Srpske" (gdje je posljednji revidirani period bio 2008. godina), elektro - energetskom sektoru RS (primjer, ZP „HE na Drini"), rudnicima (primjer, ZP „RiTE Ugljevik" a.d. Ugljevik), itd. A sumarni podaci govore kako je tokom perioda 2013 - 2018. godine od 25 JP u RS u kojima je obavljena revizija samo pomenuto „JP za poštanski saobraćaj RS“ zavrijednilo pozitivno mišljenje za finansijsko poslovanje.

Da javna preduzeća RS „imaju problema“ u poslovanju VRI RS se uvjerila i krajem 2016. godine kada je objavljena revizija učinka na temu „Upravljanje potraživanjima javnih preduzeća“. Između ostalog tada je zaključeno da upravljanje potraživanjima JP nije dovoljno uspješno, da su evidentna kašnjenja u plaćanju i stepenu naplate, da informacije o stepenu i strukturi naplate potraživanja nisu sveobuhvatne za potrebe kvalitetnog odlučivanja - a nisu ni učinjene dostupnim svim zainteresovanim stranama, da nadzor nad upravljanjem potraživanja nije adekvatan, itd.

Sve ovo nam govori kako smanjenje obima revizija rada JP u RS tokom posljednje 3 godine nema adekvatnu opravdanost.

Ponovo vraćajući se na problem nedovoljno kapaciteta entitetskih VRI dolazimo i do činjenice kako je i u periodu 2016 - 2018. godina tek manji broj JLS bio pod lupom revizora. Od ukupno 79 opština u FBIH tokom posljednje tri godine revizija finansijskog poslovanja rađena je za njih 22 (u prosjeku 7 JLS godišnje, a jedna manje nego za period 2013. - 2015.). Među njima je 6 onih koje su dobile negativno mišljenje (Grad Sarajevo, Grad Mostar, Prozor/Rama, Glamoč, Ravno, Breza), a 59% opština je ocjenjeno mišljenjem s rezervom.

Kada je riječ o finansijskim revizijama JLS u RS, identično kao i u periodu 2013 - 2015. godine, VRI RS u prosjeku godišnje analizira finansijsko poslovanje 12 jedinica lokalne samouprave (od ukupno 64). Od 37 urađenih revizija u posljednje 3 godine, „pozitivno mišljenje" nije dobila niti jedna jedinica lokalne samouprave, 30 je „mišljenje s rezervom" (81%), uz 7 „negativnih mišljenja" (Zvornik, Lopare, Dubica, Bileća, Bratunac, Oštra Luka, Krupa na Uni).

Dakle, sa jedne strane VRI evidentiraju mnoštvo propusta u smislu nezakonitog finansijskog poslovanja većeg broja JLS u BiH, a sa druge revizori ne mogu pravovremeno obići toliki broj JLS. Tako se ponavlja tvrdnja koju smo iznijeli i u prethodnoj analizi, u smislu da revizori trenutno mogu analizirati finansijsko poslovanje određene opštine svake 5-te do 6-te godine u RS, odnosno 10-te u FBIH. To bi značilo kako jedna lokalna vlast može raditi i čitav mandat, pa i dva u Federaciji BiH, a da ne bude pod lupom VRI.

Stepen realizacije preporuka, kao najvažnijeg segmenta iz izvještaja revizora, i dalje predstavlja značajan problem u BiH - kako po pitanju transparentnosti i sistematičnosti pregleda, tako i po pitanju efikasnosti realizacije preporuka od strane institucija gdje je izvršena revizija.

Govoreći o transparentnosti i preglednosti najučinkovitija je VRI RS koja ima najbolje razvijen model Registra preporuka, a isti trenutno uobziruje sve preporuke od 01.01.2013. do 31.07.2018. godine, sa pregledom trenutnog stanja realizacije. Sa druge strane, nedostatak ove baze je to što u većini slučajeva fale podaci o provedbi datih preporuka VRI RS. Tako recimo, govoreći samo o finansijskim izvještajima za period 2015. godina Registar pokazuje kako je ukupno dato 273 preporuka za tu oblast. Zaključno sa 31.07.2018. godine podaci iz Registra VRI RS potvrđuju da je od istih njih 37% djelimično i upotpunosti provedeno, 15% nije provedeno, dok za 48% nije provjeren status realizacije. Broj preporuka za koje nisu provjereni podaci se i dodatno povećava kada provjeravamo za 2016. i 2017. godinu.

Sa druge strane, VRI FBIH ni do danas nije razvio WEB Registar, sa preciznim pregledom realizacije preporuka unazad određenog perioda, što je bila i jedna od preporuka prvobitno urađene analize. Na državnom nivou postoji WEB registar preporuka, ali podaci u istom nisu ažurirani još od kraja 2016. godine.

Po dostupnim podacima iz godišnjih izvještaja VRI, te WEB registra VRI RS, i dalje ne možemo biti zadovoljni stepenom realizacije preporuka, i to je pitanje na kojem se mora značajnije djelovati u narednom periodu. Naime, najveći prosjek realizacije preporuka bilježi državni VRI, gdje se recimo stepen realizacije preporuka finansijske revizije kreće oko 55%. Istovremeno, stepen djelimične i potpune realizacije preporuka finansijske revizije VRI FBIH iznosi oko 50%⁴, dok smo recimo za RS vidjeli iz prethodnog primjera kako se kreće oko 40%.

Istovremeno države sa visokom demokratijom bilježe stopu i do 90% implementacije preporuka revizije javnog sektora^{[4] [5]}.

U prethodnoj analizi konstatovano je kako nedostaju kapaciteti VRI (ljudski i finansijski) koji bi više radili na analizi stanja i izradi revizija učinka po različitim oblastima. Ipak, situacija jeste nešto bolja tokom posljednje 3 godine, s tim da je prostor za povećanje obima urađenih revizija učinka i dalje velik. Tako možemo konstatovati da je recimo VRI RS od svog osnivanja 2007. godine do kraja 2015. godine ukupno realizovala 23 revizije učinka, da bi u periodu od početka 2016. do danas bilo završenih 15. VRI FBIH je u periodu 2007 - 2015. uradila 15 revizija učinka, a u posljednje dvije i pol godine 9, što je takođe značajno unaprijeđenje učinka. Na kraju, takođe u periodu 2007-2015, VRI BIH je uradila 27 analiza učinka, a od početka 2016. do kraja avgusta tekuće godine 10. Sa tim u vezi jedna od preporuka u prošloj analizi bila je da Koordinacioni odbor^{[6] [7] [8]} vrhovnih revizoriskih institucija u BiH pokrene postupak harmonizacije pozitivnih praksi koje bi dovele do transparentnog praćenja, ali i efikasnije realizacije preporuka iz obavljenih revizija učinka. Očekivali smo da ovo tijelo ima kapacitet da koordiniše usvajanje regulative koja će na svim nivoima obezbjediti akcione planove revidiranih institucija za realizaciju preporuka VRI, kao i uputstva za izradu akcionih planova. Takođe, istim instrukcijama Koordinacioni odbor je mogao insistirati na uvođenju prakse „folow-up revizija", te uspostavljanje web alata sa „registrom preporuka iz revizija učinka" na nivou FBIH i BiH, s ciljem da kompletna javnost bude bolje upoznata sa ovim procesima.

Generalno, djelovanje i rezultati rada Koordinacionog odbora bi morali biti daleko transparentniji, tj. dostupniji bh. javnosti kroz web stranice VRI u BiH. O sjednicama ovog dijela na web stranicama nedostaju podaci još od početka 2016. godine⁷. U teoriji, međusobna saradnja četiri revizorske institucije u BiH bi trebala upravo biti u okviru Koordinacionog odbora.

Tokom protekle dvije godine nije bilo promjena kada govorimo o ulozi parlamentarnih / skupštinskih komisija i procesu razmatranja revizorskih izvještaja. Naime, iako zakon omogućava da parlamentarne/skupštinske komisije mogu⁸ tražiti smanjenje budžetskih sredstava revidiranim subjektima, koji su više puta dobili negativno mišljenje ili preduzeti druge mjere, u praksi još uvijek nisu poznati primjeri ovakvog djelovanja niti jednog od parlamenata.

I dalje, samo na državnom nivou parlamentarne komisije nadležne za razmatraje izvještaja Ureda za reviziju BIH državna VRI primjenjuju metodologiju u radu koja skraćuje vrijeme razmatranja revizorskih izvještaja na samo nekoliko Ijetnih mjeseci, čime se postupak uklapa u ciklus usvajanja prijedloga budžeta za narednu godinu. I prethodno smo isticali kako bi bilo dobro da nadležne entitetske parlamentarne komisije imaju ovakvu praksu, tj da izvještaji o stanju svih revidiranih subjekata budu dostupni prije izrade budžeta za narednu godinu - cilj je pravoremeno sankcionisati kroz budžet one koji dobiju negativno mišljenje o finansijskom poslovanju i nastojanje da se poveća finansijska disciplina.

Na ne tako velikom uzorku (4 Okružna tužilaštva u RS i 5 Kantonalnih tužilaštava) mogli smo uvidjeti da nije bilo značajnijih promjena po pitanju broja pokrenutih predmeta po osnovu negativnih izvještaja, odnosno procesuiranja neodgovornih koji su doveli do takve situacije. Od strane devet nadležnih tužilaštava za oblast revizije javnih institucija iz kojih smo dobili povratne informacije, tokom protekle 2 godine pokrenuto je 11 predmeta. Od tih predmeta niti jedan nije rezultirao krivičnom prijavom, tj. 7 kod predmeta postupak je i dalje u toku, a za 4 je donesena naredba o nesprovođenju istrage pošto nije bilo dovoljno dokaza da je počinjeno krivično djelo.

Očigledno je da se mehanizmi i aktivnosti koje bi vodile ka unaprijeđenju saradnje VRI i Tužilaštva moraju dodatno razvijati u BiH, a po ovom pitanju dobre prakse i iskustva zemalja u regionu, te zemalja EU su različite - od posebnih sporazuma i okvira za saradnju, formiranja zajedničkih radnih timova, do redovnog pokretanja postupaka za utvrđivanje prekršajne i krivične odgovornosti.

Za kraj ponovili bi jednu od tvrdnji iz temeljne analize CCI iz 2016. godine (Revizija javnih institucija u BiH - neiskorišteni potencijal), a koja može biti dobra polazna osnova za dijalog i ocjenu koliko se situacija pozitivno promjenila tokom posljednje dvije godine. Tada je rečeno - U Bosni i Hercegovini tužioci se nerjetko žale da informacije koje su date u revizorskim izvještajima nisu dovoljna osnova da se pokrenu krivične prijave, članovi parlamenta se žale da nema dovoljno procesuiranja odgovornih rukovodilaca i političara na osnovu revizorskih izvještaja, a u javnosti je stvorena percepcija kako VRI ne rade nezavisno od politike i dovoljno da pomognu^[9] u kažnjavanju nepoštenih javnih službenika.

^[1] Limska deklaracija o smjernicama za pravila revizije usvojena je 1977. godine na iX kongresu INCOSAI u Limi;

^[2]  Osamnaesto poglavlje Limske deklaracije: Ustavne osnove ovlaštenja, Revizija upravljanja javnim finansijama 1. Osnovna ovlaštenja vrhovnih revizorskih institucija će biti uvrštena u ustav; detalji se definišu zakonom,...

^[3] U javnom sektor u RS i njenih 6 gradova i 58 opština djeluje cc. 750 javnih entitetskih i lokalnih organizacionih jedinica, korisnika budžeta, i cc. 200 javnih preduzeća (podatak preuzet sa www.apif.net). U Federaciji BiH, uzimajući u obzir 10 kantona, te 79 opština, djeluje oko 1400 javnih organizacionih jedinica i preduzeća, dok na državnom nivou djeluju 74 budžetska korisnika.Po slovu zakona, svi oni podliježu kontroli finansijske revizije - obavezne i povremene;

^[4] Godišnji izvjestaj o najvažnijim nalazima i preporukama za 2016/2017. godinu.

^[5] Godišnji izvještaj revizije za 2016. godine VRI BiH.

^[6] Tijelo nadležno za koordinaciju rada VRI u BiH i primjenu međunarosnih standarda . Podsjetimo, Nadležnosti KO VRI BiH su: uspostavljanje konzistentnih vodiča i uputstava zasnovanih na INTOSAI revizijskim standardima; razmjena profesionalnih iskustava i težnja ka osiguranju konzistentnog kvaliteta revizije; organizacija i koordinacija razvojnih aktivnosti ureda za reviziju; dodjeljivanje revizorske odgovornosti za zajedničke aktivnosti i određivanje predstavljanja u međunarodnim tijelima.

^[7] Posljednji objavljeni izvještaj o radu Koordinacionog odbora vrhovnih institucija za reviziju je za 2016. godinu.

^[8] Neophodno je da se u postojeću regulativu ugradi odredba koja opciju „može" mijena u „dužna je ili obavezna je tražiti___ "

^[9] Napomena, prema međunarodnim standardima revizori u javnom sektoru se ne bi smjeli uplitati u tok i ishode potencijalnih istraga ili pravnih postupaka.